Il bicameralismo della discordia, di Nicolino Corrado

Postato il 21 novembre 2016

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1) Non sarà sfuggito ai più lo stile da imbonitori da fiera – consentito, peraltro, dalla legge elettorale – del quesito posto agli elettori per il referendum del prossimo 4 dicembre. Come si può rimanere indifferenti di fronte al superamento del bicameralismo paritario, della revisione del Titolo V della parte II della Costituzione – cose non facilmente comprensibili dal cittadino medio – quando si assicurano allo stesso tempo, in anni di problemi economici e di colossali brutte figure per la classe politica, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL? L’uso delle parole e la loro miscela sembrano studiati apposta per carpire al cittadino medio e poco informato quel SI alla riforma costituzionale che, secondo gli ambienti governativi,  guarirà tutti i mali dello Stato italiano.

Peccato che le cose siano più complicate rispetto a come le presentano gli spin-doctors di Matteo Renzi.

E’ vero, questa riforma nasce da esigenze giustificate, espresse già quasi quarant’anni fa dal Partito Socialista sotto lo slogan della ”grande riforma”, che diedero luogo a diverse commissioni bicamerali per la riforma della Costituzione senza alcun risultato; ma la riforma Renzi-Boschi realizza  queste esigenze in forme pasticciate, ambigue e tecnicamente inadeguate. La riforma si rende necessaria anche alla luce dell’evoluzione recente del sistema politico, soprattutto dopo i risultati elettorali del 2013, e della struttura istituzionale, a causa dei cambiamenti dell’ordinamento europeo a seguito della crisi economica e finanziaria degli ultimi anni.

Venendo all’esame del quesito-slogan del referendum, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni dovrebbe essere raggiunto soprattutto attraverso la soppressione del CNEL, la riduzione del numero dei senatori e la loro sostituzione con consiglieri regionali e sindaci (muniti già di una loro indennità di carica).  Ma, a ben veder, si può parlare di un’effettiva riduzione di costi solo nel caso della cancellazione del CNEL,  organo consultivo che, per ammissione generale, ha dato scarsi segni di vitalità nei settant’anni di vita repubblicana, la quale frutterebbe un risparmio di 20 milioni di euro secondo la ministra Boschi, di circa 9 milioni in base alle più tecniche analisi della Ragioneria generale dello Stato.

Infatti, la riduzione dei senatori da trecentoquindici (più i senatori a vita) a cento, è lontana dal rappresentare una riduzione dei costi, e soprattutto significativa. Verrebbe ridotto l’ammontare degli stipendi e delle indennità spettanti ai senatori, ma rimarrebbero intatti i costi molto più pesanti del funzionamento dell’istituzione (personale, spese per servizi vari, per forniture ecc.). Insomma, si tratta di pura propaganda fondata sulla mistificazione. Per la ministra Boschi “il taglio del 33% delle indennità parlamentari e dei rimborsi dei senatori fa risparmiare 80 milioni all’anno”, inoltre, 70 milioni all’anno vengono, poi, dal “funzionamento delle commissioni, dalla riduzione dei rimborsi ai gruppi al Senato, a cui possiamo aggiungere la progressiva riduzione nel tempo dei funzionari che saranno necessari”. Ma la Ragioneria Generale dello Stato controbatte che “la minore spesa conseguente … è stimabile in circa 49 milioni di euro”; dei quali 40 milioni ottenuti dall’abolizione dell’indennità per i futuri senatori e i rimanenti 9 dalla cessazione della corresponsione della diaria mensile (3.500 euro mensili pro capite).  Quindi, poiché il  bilancio del Senato prevede per il 2016 una spesa di 540 milioni di euro, la riduzione del numero dei senatori produrrà un risparmio soltanto del 9%.

L’intervento della riforma sull’organo costituzionale – Senato non è significativo, dunque, per gli scarsi risparmi economici.  Il Senato rappresenta , invece, il vero punto di rottura degli equilibri costituzionali che l’ariete della riforma Renzi intende colpire, per consentire al governo (ed ai gruppi di potere che lo sostengono) di raggiungere il reale obiettivo politico mascherato dalla riforma costituzionale (assieme alla legge elettorale super-truffa Italicum): avere le mani completamente libere da condizionamenti e controlli nella gestione delle risorse economiche e finanziarie.

2) L’assetto delle camere ed i loro rapporti, reciproci e con il governo, costituiscono la carta d’identità che identifica ogni singolo e specifico Stato democratico. Nella configurazione attuale i due rami del Parlamento italiano svolgono le stesse funzioni (è la caratteristica del bicameralismo paritario). Secondo la critica più diffusa, ciò provoca lungaggini nell’attività legislativa. Un disegno di legge, per diventare legge, deve essere approvato nello stesso testo dalla Camera e dal Senato; l’aggiunta di emendamenti, da parte di una camera, provoca il rinvio del testo così emendato alla camera che l’ha esaminato per primo e così via, a raffigurare il fenomeno designato dai costituzionalisti francesi come “navette”.

Ma il Parlamento, negli Stati di diritto, è depositario anche della funzione di indirizzo politico: il governo è nella pienezza dei suoi poteri solo se riceve la fiducia della maggioranza dei membri di ognuna delle due camere. Due camere, due voti di fiducia, con conseguente raddoppio di tutte le occasioni (e dei tempi di discussione) in cui il governo pone al parlamento la questione di fiducia o uno più parlamentari presentano all’assemblea una mozione di sfiducia contro il governo.

Il Senato o camera alta, negli Stati europei, rappresenta un’eredità delle epoche in cui i primi parlamenti concessi dai re erano composti da esponenti della nobiltà. Fu solo dopo la vittoria dei principi liberali che alla Camera alta fu affiancata una camera bassa, espressione della volontà dei cittadini e formata da rappresentanti delle classi borghesi. L’estensione del voto alle classi popolari e l’avvento dei partiti di massa fecero aumentare il peso istituzionale della camera elettiva nei confronti della seconda camera di nomina ereditaria o regia. Venuta meno l’esigenza di rappresentare classi diverse della società, l’unica esigenza residua per giustificare l’esistenza di due camere con uguali funzioni rimase quella che Costantino Mortati, all’Assemblea Costituente, definì una funzione “ritardatrice”, cioè una funzione di riflessione e di correzione reciproca delle deliberazioni.

Il Partito Socialista, i comunisti e gli azionisti nel dibattito alla Costituente sostennero l’abolizione del Senato, sulla base della considerazione che, se la radice della sovranità popolare è unica, unica deve esserne la rappresentanza. Il bicameralismo paritario fu una soluzione di compromesso raggiunta con la Democrazia Cristiana e gli altri partiti, favorevoli a vari modelli di bicameralismo differenziato, sulla spinta dell’incipiente divisione del mondo in due blocchi contrapposti; essa, ripartendo la sovranità democratica tra due Camere, aveva lo scopo di garantire reciprocamente tutti i partiti per il futuro, evitando possibili dittature di qualsiasi maggioranza.

Secondo il costituzionalista Vezio Crisafulli, in questo modo la Costituente disegnò un bicameralismo “assurdo ed ingombrante”.Con il passare degli anni, la complessità nelle procedure ha prodotto tanto una maggiore lentezza nell’attività legislativa quanto una maggiore instabilità nella vita e nell’azione dei governi.

3) Con il passaggio al bicameralismo differenziato (la forma di bicameralismo più diffusa), il nuovo Senato perde l’elezione diretta dei senatori, il voto di fiducia al Governo, il voto sulla legge di bilancio, l’indennità di carica ai senatori; sarà composto da consiglieri regionali e sindaci, sarà privato della funzione d’indirizzo politico. La Camera dei deputati diventa così titolare in via esclusiva del rapporto di fiducia e di controllo sul Governo, mentre il Senato diventa l’organo rappresentativo degli enti territoriali.

La riforma dichiara d’ispirarsi al Bundesrat, la camera alta austriaca: al pari di questo, infatti, il Senato riformato viene eletto dalle assemblee legislative regionali.

Un sistema con forti autonomie territoriali può funzionare solo se esistono a livello nazionale idonee sedi istituzionali di raccordo e di bilanciamento tra gli interessi dello Stato centrale e delle realtà locali.

Il Senato è un’assemblea parlamentare: un organo, cioè, a cui è connaturato il principio della rappresentanza. In un Senato costruito come organo di secondo grado, il titolo di legittimazione dei membri non può non essere costituito dall’elezione da parte degli enti che essi sono chiamati a rappresentare.

Ma la struttura e le modalità di funzionamento del Senato riformato sono del tutto inadeguate alla varietà e alla rilevanza delle funzioni che all’organo stesso si è inteso assegnare sulla carta.

Si pensi, in particolare, all’obbligo del doppio mandato che, adottato nei confronti di persone già oberati da incarichi gravosi in sede locale, appare destinato a ridurre il prestigio e l’operatività dell’organo, con il rischio di trasformarlo da perno centrale dello Stato regionale (così come dovrebbe essere) in una stanza di compensazione di interessi meramente localistici o in un organo di mera opposizione nei confronti dell’azione della Camera dei Deputati. Per la composizione del Senato si sarebbe potuto prevedere una elezione, da parte dei Consigli regionali, di soggetti esterni ai Consigli stessi.

Un altro punto critico è rappresentato dal sistema usato per distribuire i seggi tra le Regioni: un sistema a base due, in forza del quale alle Regioni di più ridotta consistenza demografica (ed alle due province autonome di Trento e Bolzano) saranno assegnati soltanto due seggi. Questa soluzione, infatti, non consente di costruire le rappresentanze, ottemperando alla giusta esigenza di proporzionalità. Non solo perché, in una delegazione composta da due senatori, non può garantirsi la proporzionalità della rappresentanza (la quale richiede che la maggioranza non abbia lo stesso peso della minoranza); ma anche perché il metodo proporzionale è previsto dall’art. 57, comma 2, limitatamente all’elezione dei senatori-consiglieri regionali. Ed è evidente che, quando la delegazione al Senato comprende soltanto un membro del Consiglio regionale, esso non è tecnicamente applicabile.

Il pericolo maggiore a cui è esposta un’assemblea formata da componenti espressi con elezione di secondo grado, però, è quello che essa finisca per obbedire ad una logica esclusivamente partitica, con conseguente aggregazione dei componenti in gruppi a base, non già territoriale, ma partitica, analogamente a quanto avviene in Austria. Se la composizione della seconda camera coincide con quella della prima, il valore aggiunto dell’organo chiamato a rappresentare le Regioni, nella loro individualità istituzionale, rischia di essere del tutto vanificato. Si potevano cercare dei correttivi: il voto di delegazione (con la conseguenza che, se nella delegazione regionale non si raggiunge l’unanimità, la Regione risulta astenuta dal voto come in Germania), o l’inclusione nell’organo anche di un membro della giunta regionale.

E’ criticabile anche la soluzione prescelta con riferimento ai sindaci, la quale rappresenta il non riuscito compromesso tra l’idea che il Senato debba rappresentare le sole Regioni e quella secondo cui in esso dovrebbero trovare la propria proiezione istituzionale tutte le autonomie territoriali presenti nell’ordinamento.

A tutto ciò va aggiunta l’assoluta anomalia della presenza in Senato dei cinque senatori di nomina presidenziale in ragione dei loro meriti, figure del tutto fuori posto in un organo a cui la Costituzione affida il compito di rappresentare il sistema delle autonomie.

4) Dal punto di vista del procedimento di formazione della legge, la riforma si pone in netto contrasto col fine di semplificazione che dichiara di voler perseguire. La moltiplicazione delle procedure di approvazione delle leggi bicamerali e monocamerali (circa una decina di tipologie differenti a seconda della natura o degli strumenti di volta in volta utilizzati), legate a una diversa articolazione delle materie, rischia seriamente di dare corso ad una elevata conflittualità tra le camere; conflittualità destinata ad aggiungersi a quella tra Stato e Regioni che la sconsiderata riforma del titolo V della Costituzione (attuata nel 2001 dal centrosinistra) ha aggravato e che la riforma attuale si pone come fine di ridurre. Invece di semplificare e accelerare il percorso della legislazione, si finisce per complicare e ritardare l’iter delle deliberazioni parlamentari senza la previsione di rimedi efficaci per i possibili conflitti, non sembrando tale “l’intesa” non procedimentalizzata tra i Presidenti delle due Camere a differenza della commissione paritaria presente nel sistema tedesco.

E’ auspicabile che al nuovo Senato non tocchi il destino del suo modello, il Bundesrat  austriaco.  A novant’anni dalla sua istituzione, se ne discute l’abolizione, almeno per far risparmiare al contribuente più di 30 milioni di euro l’anno.

L’obiettivo dei padri della Costituzione austriaca del 1920 (che è poi la stessa oggi in vigore, ripristinata dopo la parentesi austrofascista e dopo l’Anschluss tedesco) era di costituire un contraltare alla camera bassa, il Nationalrat. Tutte le leggi approvate da questo dovevano poi passare anche all’approvazione del Bundesrat, che avrebbe potuto respingerle o correggerle, ma senza che le sue decisioni fossero vincolanti. La legge sarebbe poi ritornata alla camera bassa, che avrebbe sempre avuto la facoltà di riapprovarla nella sua versione originale. In tutti questi anni di vita il Bundesrat non ha mai rinviato una legge alla camera bassa.

Il visitatore dell’edificio neoclassico, sede del parlamento di Vienna, ha la rappresentazione visiva di questa inutilità: dopo aver visitato la grandiosa aula “storica” del Nationalrat viene accompagnato verso l’aula arredata in stile anni ’60 in cui si svolgono abitualmente i suoi lavori; a metà del corridoio, sulla destra, s’intravede un salone che può contenere sì e no una sessantina di persone, con alle pareti gli stendardi degli Stati-regione: la guida, a questo punto, si premura di informare che quella è la sede del Bundesrat.

Certamente, se accadesse questo anche in Italia la prospettiva monocamerale s’imporrebbe per forza di cose.

5) L’impressione complessiva che si trae da questo progetto di riforma è che attraverso di esso più che costruire un qualcosa di nuovo (cioè un Senato inteso come perno di un nuovo Stato regionale), si è inteso in primo luogo depotenziare la realtà esistente collegata al potere della seconda Camera e del complessivo impianto regionale: e questo al fine di una maggiore concentrazione della forma di governo a danno della forma dello Stato.

Sarebbe stata necessaria una riflessione parlamentare condotta, non a colpi di maggioranze governative, ma con il metodo della Costituente: condivisione dei contenuti, pazienti mediazioni tra le forze politiche ed il richiamo ad un superiore fine comune. Un consenso finalizzato ad abbinare – come ha scritto il costituzionalista Enzo Cheli – una forma di governo parlamentare più razionalizzata con una forma di Stato regionale più caratterizzato nel suo tono politico, individuando, senza sovrapposizione di ruoli, nella Camera il cardine della forma di governo e nel Senato il cardine della forma dello Stato. Anche per porre fine alla sequenza di riforme costituzionali d’iniziativa governativa realizzate nella Seconda Repubblica e rivelatesi fallimentari proprio per mancanza di riflessione e di condivisione.

Per questo, Matteo Renzi ha commesso un grave errore istituzionale nel voler dare a questo referendum il significato di un voto popolare di fiducia sul governo, cancellando la linea di confine che dovrebbe sempre distinguere la politica costituzionale dalla politica governativa.

Secondo molti oppositori, la riforma Renzi-Boschi rappresenterebbe il primo passo della trasformazione del nostro Stato regionale e, in prospettiva, della nostra forma di governo in direzione autoritaria. Si tratta solo di un’enfatizzazione polemica; questa riforma, pur con tutti i suoi aspetti critici, non presenta in prospettiva un rischio di questa natura. Il rischio della riforma, a parte quello già evidenziato dell’arbitrio governativo in materia economica e finanziaria, riguarda invece il funzionamento del modello adottato – sia con riferimento al bicameralismo sia all’ordinamento regionale – che potrebbe essere compromessa dalla conflittualità derivante dalla confusa determinazione dei rapporti tra le due Camere e tra lo Stato e le Regioni.

La vittoria del NO al referendum, respingendo la manovra avventuristica di Renzi, consentirebbe la riapertura del dibattito pubblico su di una riforma della Costituzione meditata e condivisa, possibilmente affidata ad una nuova Assemblea Costituente, rappresentativa di tutto il popolo e operante nello spirito e nel metodo come quella dei padri della Repubblica del 1946.

Nicolino Corrado