Bundesrat tedesco
Il bicameralismo della discordia, di Nicolino Corrado
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1) Non sarà sfuggito ai più lo stile da imbonitori da fiera – consentito, peraltro, dalla legge elettorale – del quesito posto agli elettori per il referendum del prossimo 4 dicembre. Come si può rimanere indifferenti di fronte al superamento del bicameralismo paritario, della revisione del Titolo V della parte II della Costituzione – cose non facilmente comprensibili dal cittadino medio – quando si assicurano allo stesso tempo, in anni di problemi economici e di colossali brutte figure per la classe politica, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL? L’uso delle parole e la loro miscela sembrano studiati apposta per carpire al cittadino medio e poco informato quel SI alla riforma costituzionale che, secondo gli ambienti governativi, guarirà tutti i mali dello Stato italiano.
Peccato che le cose siano più complicate rispetto a come le presentano gli spin-doctors di Matteo Renzi.
E’ vero, questa riforma nasce da esigenze giustificate, espresse già quasi quarant’anni fa dal Partito Socialista sotto lo slogan della ”grande riforma”, che diedero luogo a diverse commissioni bicamerali per la riforma della Costituzione senza alcun risultato; ma la riforma Renzi-Boschi realizza queste esigenze in forme pasticciate, ambigue e tecnicamente inadeguate. La riforma si rende necessaria anche alla luce dell’evoluzione recente del sistema politico, soprattutto dopo i risultati elettorali del 2013, e della struttura istituzionale, a causa dei cambiamenti dell’ordinamento europeo a seguito della crisi economica e finanziaria degli ultimi anni.
Venendo all’esame del quesito-slogan del referendum, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni dovrebbe essere raggiunto soprattutto attraverso la soppressione del CNEL, la riduzione del numero dei senatori e la loro sostituzione con consiglieri regionali e sindaci (muniti già di una loro indennità di carica). Ma, a ben veder, si può parlare di un’effettiva riduzione di costi solo nel caso della cancellazione del CNEL, organo consultivo che, per ammissione generale, ha dato scarsi segni di vitalità nei settant’anni di vita repubblicana, la quale frutterebbe un risparmio di 20 milioni di euro secondo la ministra Boschi, di circa 9 milioni in base alle più tecniche analisi della Ragioneria generale dello Stato.
Infatti, la riduzione dei senatori da trecentoquindici (più i senatori a vita) a cento, è lontana dal rappresentare una riduzione dei costi, e soprattutto significativa. Verrebbe ridotto l’ammontare degli stipendi e delle indennità spettanti ai senatori, ma rimarrebbero intatti i costi molto più pesanti del funzionamento dell’istituzione (personale, spese per servizi vari, per forniture ecc.). Insomma, si tratta di pura propaganda fondata sulla mistificazione. Per la ministra Boschi “il taglio del 33% delle indennità parlamentari e dei rimborsi dei senatori fa risparmiare 80 milioni all’anno”, inoltre, 70 milioni all’anno vengono, poi, dal “funzionamento delle commissioni, dalla riduzione dei rimborsi ai gruppi al Senato, a cui possiamo aggiungere la progressiva riduzione nel tempo dei funzionari che saranno necessari”. Ma la Ragioneria Generale dello Stato controbatte che “la minore spesa conseguente … è stimabile in circa 49 milioni di euro”; dei quali 40 milioni ottenuti dall’abolizione dell’indennità per i futuri senatori e i rimanenti 9 dalla cessazione della corresponsione della diaria mensile (3.500 euro mensili pro capite). Quindi, poiché il bilancio del Senato prevede per il 2016 una spesa di 540 milioni di euro, la riduzione del numero dei senatori produrrà un risparmio soltanto del 9%.
L’intervento della riforma sull’organo costituzionale – Senato non è significativo, dunque, per gli scarsi risparmi economici. Il Senato rappresenta , invece, il vero punto di rottura degli equilibri costituzionali che l’ariete della riforma Renzi intende colpire, per consentire al governo (ed ai gruppi di potere che lo sostengono) di raggiungere il reale obiettivo politico mascherato dalla riforma costituzionale (assieme alla legge elettorale super-truffa Italicum): avere le mani completamente libere da condizionamenti e controlli nella gestione delle risorse economiche e finanziarie.
2) L’assetto delle camere ed i loro rapporti, reciproci e con il governo, costituiscono la carta d’identità che identifica ogni singolo e specifico Stato democratico. Nella configurazione attuale i due rami del Parlamento italiano svolgono le stesse funzioni (è la caratteristica del bicameralismo paritario). Secondo la critica più diffusa, ciò provoca lungaggini nell’attività legislativa. Un disegno di legge, per diventare legge, deve essere approvato nello stesso testo dalla Camera e dal Senato; l’aggiunta di emendamenti, da parte di una camera, provoca il rinvio del testo così emendato alla camera che l’ha esaminato per primo e così via, a raffigurare il fenomeno designato dai costituzionalisti francesi come “navette”.
Ma il Parlamento, negli Stati di diritto, è depositario anche della funzione di indirizzo politico: il governo è nella pienezza dei suoi poteri solo se riceve la fiducia della maggioranza dei membri di ognuna delle due camere. Due camere, due voti di fiducia, con conseguente raddoppio di tutte le occasioni (e dei tempi di discussione) in cui il governo pone al parlamento la questione di fiducia o uno più parlamentari presentano all’assemblea una mozione di sfiducia contro il governo.
Il Senato o camera alta, negli Stati europei, rappresenta un’eredità delle epoche in cui i primi parlamenti concessi dai re erano composti da esponenti della nobiltà. Fu solo dopo la vittoria dei principi liberali che alla Camera alta fu affiancata una camera bassa, espressione della volontà dei cittadini e formata da rappresentanti delle classi borghesi. L’estensione del voto alle classi popolari e l’avvento dei partiti di massa fecero aumentare il peso istituzionale della camera elettiva nei confronti della seconda camera di nomina ereditaria o regia. Venuta meno l’esigenza di rappresentare classi diverse della società, l’unica esigenza residua per giustificare l’esistenza di due camere con uguali funzioni rimase quella che Costantino Mortati, all’Assemblea Costituente, definì una funzione “ritardatrice”, cioè una funzione di riflessione e di correzione reciproca delle deliberazioni.
Il Partito Socialista, i comunisti e gli azionisti nel dibattito alla Costituente sostennero l’abolizione del Senato, sulla base della considerazione che, se la radice della sovranità popolare è unica, unica deve esserne la rappresentanza. Il bicameralismo paritario fu una soluzione di compromesso raggiunta con la Democrazia Cristiana e gli altri partiti, favorevoli a vari modelli di bicameralismo differenziato, sulla spinta dell’incipiente divisione del mondo in due blocchi contrapposti; essa, ripartendo la sovranità democratica tra due Camere, aveva lo scopo di garantire reciprocamente tutti i partiti per il futuro, evitando possibili dittature di qualsiasi maggioranza.
Secondo il costituzionalista Vezio Crisafulli, in questo modo la Costituente disegnò un bicameralismo “assurdo ed ingombrante”.Con il passare degli anni, la complessità nelle procedure ha prodotto tanto una maggiore lentezza nell’attività legislativa quanto una maggiore instabilità nella vita e nell’azione dei governi.
3) Con il passaggio al bicameralismo differenziato (la forma di bicameralismo più diffusa), il nuovo Senato perde l’elezione diretta dei senatori, il voto di fiducia al Governo, il voto sulla legge di bilancio, l’indennità di carica ai senatori; sarà composto da consiglieri regionali e sindaci, sarà privato della funzione d’indirizzo politico. La Camera dei deputati diventa così titolare in via esclusiva del rapporto di fiducia e di controllo sul Governo, mentre il Senato diventa l’organo rappresentativo degli enti territoriali.
La riforma dichiara d’ispirarsi al Bundesrat, la camera alta austriaca: al pari di questo, infatti, il Senato riformato viene eletto dalle assemblee legislative regionali.
Un sistema con forti autonomie territoriali può funzionare solo se esistono a livello nazionale idonee sedi istituzionali di raccordo e di bilanciamento tra gli interessi dello Stato centrale e delle realtà locali.
Il Senato è un’assemblea parlamentare: un organo, cioè, a cui è connaturato il principio della rappresentanza. In un Senato costruito come organo di secondo grado, il titolo di legittimazione dei membri non può non essere costituito dall’elezione da parte degli enti che essi sono chiamati a rappresentare.
Ma la struttura e le modalità di funzionamento del Senato riformato sono del tutto inadeguate alla varietà e alla rilevanza delle funzioni che all’organo stesso si è inteso assegnare sulla carta.
Si pensi, in particolare, all’obbligo del doppio mandato che, adottato nei confronti di persone già oberati da incarichi gravosi in sede locale, appare destinato a ridurre il prestigio e l’operatività dell’organo, con il rischio di trasformarlo da perno centrale dello Stato regionale (così come dovrebbe essere) in una stanza di compensazione di interessi meramente localistici o in un organo di mera opposizione nei confronti dell’azione della Camera dei Deputati. Per la composizione del Senato si sarebbe potuto prevedere una elezione, da parte dei Consigli regionali, di soggetti esterni ai Consigli stessi.
Un altro punto critico è rappresentato dal sistema usato per distribuire i seggi tra le Regioni: un sistema a base due, in forza del quale alle Regioni di più ridotta consistenza demografica (ed alle due province autonome di Trento e Bolzano) saranno assegnati soltanto due seggi. Questa soluzione, infatti, non consente di costruire le rappresentanze, ottemperando alla giusta esigenza di proporzionalità. Non solo perché, in una delegazione composta da due senatori, non può garantirsi la proporzionalità della rappresentanza (la quale richiede che la maggioranza non abbia lo stesso peso della minoranza); ma anche perché il metodo proporzionale è previsto dall’art. 57, comma 2, limitatamente all’elezione dei senatori-consiglieri regionali. Ed è evidente che, quando la delegazione al Senato comprende soltanto un membro del Consiglio regionale, esso non è tecnicamente applicabile.
Il pericolo maggiore a cui è esposta un’assemblea formata da componenti espressi con elezione di secondo grado, però, è quello che essa finisca per obbedire ad una logica esclusivamente partitica, con conseguente aggregazione dei componenti in gruppi a base, non già territoriale, ma partitica, analogamente a quanto avviene in Austria. Se la composizione della seconda camera coincide con quella della prima, il valore aggiunto dell’organo chiamato a rappresentare le Regioni, nella loro individualità istituzionale, rischia di essere del tutto vanificato. Si potevano cercare dei correttivi: il voto di delegazione (con la conseguenza che, se nella delegazione regionale non si raggiunge l’unanimità, la Regione risulta astenuta dal voto come in Germania), o l’inclusione nell’organo anche di un membro della giunta regionale.
E’ criticabile anche la soluzione prescelta con riferimento ai sindaci, la quale rappresenta il non riuscito compromesso tra l’idea che il Senato debba rappresentare le sole Regioni e quella secondo cui in esso dovrebbero trovare la propria proiezione istituzionale tutte le autonomie territoriali presenti nell’ordinamento.
A tutto ciò va aggiunta l’assoluta anomalia della presenza in Senato dei cinque senatori di nomina presidenziale in ragione dei loro meriti, figure del tutto fuori posto in un organo a cui la Costituzione affida il compito di rappresentare il sistema delle autonomie.
4) Dal punto di vista del procedimento di formazione della legge, la riforma si pone in netto contrasto col fine di semplificazione che dichiara di voler perseguire. La moltiplicazione delle procedure di approvazione delle leggi bicamerali e monocamerali (circa una decina di tipologie differenti a seconda della natura o degli strumenti di volta in volta utilizzati), legate a una diversa articolazione delle materie, rischia seriamente di dare corso ad una elevata conflittualità tra le camere; conflittualità destinata ad aggiungersi a quella tra Stato e Regioni che la sconsiderata riforma del titolo V della Costituzione (attuata nel 2001 dal centrosinistra) ha aggravato e che la riforma attuale si pone come fine di ridurre. Invece di semplificare e accelerare il percorso della legislazione, si finisce per complicare e ritardare l’iter delle deliberazioni parlamentari senza la previsione di rimedi efficaci per i possibili conflitti, non sembrando tale “l’intesa” non procedimentalizzata tra i Presidenti delle due Camere a differenza della commissione paritaria presente nel sistema tedesco.
E’ auspicabile che al nuovo Senato non tocchi il destino del suo modello, il Bundesrat austriaco. A novant’anni dalla sua istituzione, se ne discute l’abolizione, almeno per far risparmiare al contribuente più di 30 milioni di euro l’anno.
L’obiettivo dei padri della Costituzione austriaca del 1920 (che è poi la stessa oggi in vigore, ripristinata dopo la parentesi austrofascista e dopo l’Anschluss tedesco) era di costituire un contraltare alla camera bassa, il Nationalrat. Tutte le leggi approvate da questo dovevano poi passare anche all’approvazione del Bundesrat, che avrebbe potuto respingerle o correggerle, ma senza che le sue decisioni fossero vincolanti. La legge sarebbe poi ritornata alla camera bassa, che avrebbe sempre avuto la facoltà di riapprovarla nella sua versione originale. In tutti questi anni di vita il Bundesrat non ha mai rinviato una legge alla camera bassa.
Il visitatore dell’edificio neoclassico, sede del parlamento di Vienna, ha la rappresentazione visiva di questa inutilità: dopo aver visitato la grandiosa aula “storica” del Nationalrat viene accompagnato verso l’aula arredata in stile anni ’60 in cui si svolgono abitualmente i suoi lavori; a metà del corridoio, sulla destra, s’intravede un salone che può contenere sì e no una sessantina di persone, con alle pareti gli stendardi degli Stati-regione: la guida, a questo punto, si premura di informare che quella è la sede del Bundesrat.
Certamente, se accadesse questo anche in Italia la prospettiva monocamerale s’imporrebbe per forza di cose.
5) L’impressione complessiva che si trae da questo progetto di riforma è che attraverso di esso più che costruire un qualcosa di nuovo (cioè un Senato inteso come perno di un nuovo Stato regionale), si è inteso in primo luogo depotenziare la realtà esistente collegata al potere della seconda Camera e del complessivo impianto regionale: e questo al fine di una maggiore concentrazione della forma di governo a danno della forma dello Stato.
Sarebbe stata necessaria una riflessione parlamentare condotta, non a colpi di maggioranze governative, ma con il metodo della Costituente: condivisione dei contenuti, pazienti mediazioni tra le forze politiche ed il richiamo ad un superiore fine comune. Un consenso finalizzato ad abbinare – come ha scritto il costituzionalista Enzo Cheli – una forma di governo parlamentare più razionalizzata con una forma di Stato regionale più caratterizzato nel suo tono politico, individuando, senza sovrapposizione di ruoli, nella Camera il cardine della forma di governo e nel Senato il cardine della forma dello Stato. Anche per porre fine alla sequenza di riforme costituzionali d’iniziativa governativa realizzate nella Seconda Repubblica e rivelatesi fallimentari proprio per mancanza di riflessione e di condivisione.
Per questo, Matteo Renzi ha commesso un grave errore istituzionale nel voler dare a questo referendum il significato di un voto popolare di fiducia sul governo, cancellando la linea di confine che dovrebbe sempre distinguere la politica costituzionale dalla politica governativa.
Secondo molti oppositori, la riforma Renzi-Boschi rappresenterebbe il primo passo della trasformazione del nostro Stato regionale e, in prospettiva, della nostra forma di governo in direzione autoritaria. Si tratta solo di un’enfatizzazione polemica; questa riforma, pur con tutti i suoi aspetti critici, non presenta in prospettiva un rischio di questa natura. Il rischio della riforma, a parte quello già evidenziato dell’arbitrio governativo in materia economica e finanziaria, riguarda invece il funzionamento del modello adottato – sia con riferimento al bicameralismo sia all’ordinamento regionale – che potrebbe essere compromessa dalla conflittualità derivante dalla confusa determinazione dei rapporti tra le due Camere e tra lo Stato e le Regioni.
La vittoria del NO al referendum, respingendo la manovra avventuristica di Renzi, consentirebbe la riapertura del dibattito pubblico su di una riforma della Costituzione meditata e condivisa, possibilmente affidata ad una nuova Assemblea Costituente, rappresentativa di tutto il popolo e operante nello spirito e nel metodo come quella dei padri della Repubblica del 1946.
Nicolino Corrado
Tante ragioni per un NO, di Roberto Biscardini
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Ci sono ragioni di fondo che mi hanno fatto decidere subito per il NO rispetto a questa brutta controriforma della nostra Costituzione.
Nel merito tre questioni.
Primo. Il dibattito si concentra di solito sui poteri demiurgici che dovrebbe aver questo nuovo Senato, mentre è solo un letterale pasticcio, un ibrido. Non elimina il bicameralismo paritario e rimane in piedi con poteri legislativi propri. Ancorché composto da consiglieri regionali e sindaci non eletti direttamente dai cittadini, avrà la possibilità di legiferare su materie assolutamente importanti quali le leggi di revisione costituzionale, i referendum popolari, le leggi elettorali, quelle riguardanti gli enti locali e soprattutto quelle relative alla partecipazione dell’Italia alle politiche dell’Unione Europea. Oggi circa l’80% delle leggi che approva il parlamento riguardano questa materia. Quindi per tutte queste leggi la cosiddetta “navetta” rimane esattamente in piedi come ora e i tempi di formazione delle leggi non solo non saranno ridotti ma potrebbero persino allungarsi per effetto di conflitti di competenza tra le due Camere. Insomma i tempi non si ridurranno.
Delle due l’una, se si voleva abolire drasticamente il bicameralismo paritario si doveva avere il coraggio di abolire il Senato tout court. Se invece si voleva come obiettivo ridurre il numero dei parlamentari, regolamentando pur in modo diverso il funzionamento delle due Camere, meglio ridurre da 630 a 400 i Deputati e da 315 a 150 i Senatori, con un risultato più marcato di quello previsto da questa riforma. Secondo. Si dice: ma abbiamo fatto il Senato delle Regioni. E non è vero neanche questo. Il Senato delle Regioni dovrebbe avere come propri rappresentanti non consiglieri sostanzialmente nominati dai partiti, ma rappresentanti dei governi regionali in carica come sul modello del Bundesrat tedesco. E poi si dice: ma noi con la riforma rafforziamo i poteri regionali. Ed invece per assurdo è vero esattamente il contrario. Con la riforma aumentano le competenze esclusive dello Stato e addirittura su proposta del Governo lo Stato può esercitare una “clausola di supremazia” degli interessi nazionali sulle competenze delle Regioni. Siamo ritornati al centralismo statale ante 1970, e ogni ipotesi federalista o regionalista è messa ormai totalmente in discussione.
Contemporaneamente rimangono totalmente in piedi le Regioni a statuto speciale, che rappresentano insieme un vecchio anacronismo e uno dei fattori di spesa più alti della finanza pubblica.
Terzo. Il tema della cosiddetta estensione della partecipazione popolare, questione vera, aperta dalla fine degli anni ’60, e che giustificherebbe una seria e meditata revisione costituzionale. Anche qui siamo al paradosso. L’esatto contrario di quello che si dice di voler fare. I cittadini per presentare delle proposte di legge di iniziativa popolare dovranno raccogliere 150.000 firme contro le 50.000 attuali e la procedura per i referendum è diventata assolutamente bizantina. Ma arriviamo ai punti politici. Il primo riguarda il metodo con il quale si è arrivati a questa riforma. Contro il parere e lo spirito dei padri costituenti si è introdotto il principio che una maggioranza parlamentare, eletta col sistema maggioritario e con legge oggi giudicata incostituzionale, senza la ricerca di un consenso largo nel parlamento, possa cambiare da sola 47 articoli della Costituzione, sostenendo demagogicamente che il referendum confermativo farà giustizia di questa anomalia. Siamo così ormai nel solco insidioso del populismo di Stato soprattutto perché il SI o il NO secco non consente al cittadino un giudizio sulle singole questioni poste in gioco. Da questo punto di vista è assolutamente ragionevole il ricorso avanzato dal Prof. Onida a favore dello spacchettamento del quesito. Secondo: le Carte Costituzionali dovrebbero essere scritte per le nuove generazioni e non per soddisfare o per ottenere una conferma più o meno plebiscitaria delle maggioranze parlamentari e dei governi in carica. L’attivismo dell’attuale Presidente del Consiglio e lo stesso fatto che la proposta di riforma sia stata avanzata dal Governo e non dal Parlamento, conferma l’anomalia di questa proposta. Ricordiamoci Calamandrei che invitava il governo a stare a casa quando il Parlamento discuteva la riforma costituzionale e persino De Gasperi, Presidente del Consiglio, che intervenne allora dai banchi del parlamento per non compromettere la sua indipendenza rispetto a quella dell’esecutivo. Terzo: nella propaganda del SI viene invocato “il nuovo contro il vecchio”: ma chi ha mai detto che di per sé le cose nuove siano sempre meglio delle cose vecchie? Anche il fascismo lo era rispetto alla fase precedente.
Viene invocato “il cambiamento” come un valore di per sé. Anche qui verrebbe da dire: negli ultime vent’anni in Italia e anche nel resto del mondo è cambiato pressoché tutto ma non in meglio. Non abbiamo più le preferenze, non abbiamo più i partiti, non abbiamo più le istituzioni, lo Stato è come si voleva, debole e leggero, l’economia e la finanza contano sopra la politica. Tutti cambiamenti di cui oggi potremmo pentirci. I cambiamenti non sono sempre positivi. Si invoca la stabilità dei governi, tema che i cittadini hanno capito benissimo che non dipende dalla riforma costituzionale o dalle leggi elettorali ma dalla politica infatti la prima repubblica, con i suoi circa 60 governi, è considerata da tutta la storiografia del mondo come il periodo più stabile del nostro paese. Infine si invoca “la velocità” come valore, anche questo un termine molto futurista e del tutto astratto rispetto al tema della efficienza. Non è assolutamente detto che l’efficienza marci insieme alla velocità.
Per finire: i sostenitori del SI chiedono il voto per evitare “salti nel buio”. L’esatto contrario. Con il SI si avvia una fase interminabile in cui qualunque maggioranza, anche quella più strampalata, frutto di una legge elettorale assolutamente non democratica come il Porcellum o l’Italicum per esempio, potrà a colpi di maggioranza piegare la Costituzione a sua immagine e somiglianza, fino alla sua totale abrogazione. Non dimentichiamoci che questo è stato l’obiettivo, persino non tanto nascosto, della destra storica, dallo Statuto Albertino sotto sotto fino ad oggi.
Dopo la vittoria del NO, invece, si dovrà eleggere e convocare inevitabilmente una Assemblea Costituente per ridare senso unitario alla nostra Costituzione e per impedire i continui rimaneggiamenti e ritocchi che già in parte l’hanno resa irriconoscibile. Non dimentichiamoci l’obbrobrio del pareggio di bilancio e dei vincoli europei già costituzionalizzati. Dopo i fallimenti delle bicamerali e con dei parlamenti eletti con il sistema maggioritario non ci sarà alternativa, se si vuole veramente cambiare la Costituzione, ad eleggere direttamente e con sistema proporzionale una nuova Assemblea Costituente indipendente dalla maggioranza parlamentare e dal governo in carica. Essa dovrà affrontare almeno due temi cruciali assolutamente necessari ed attuali, che questa riforma non affronta.
La necessità di riequilibrare gli strumenti di democrazia diretta con quelli della rappresentanza; come e con quali regole cedere sovranità nazionali senza distruggere la nostra storia, cultura e identità, contemporaneamente difendendo i principi fondamentali della nostra Costituzione.
Tutti coloro che dichiarano di votare SI devono sapere che con quel voto il “salto nel buio” è garantito. Si apre la strada alla soppressione di fatto della prima parte della Costituzione, si accettano politiche economiche e sociali imposte all’Italia dal vincolo estero anche per il futuro, il potere parlamentare e quindi del popolo sarà sempre più irrilevante. Il potere legislativo sarà sempre più unificato al potere dell’esecutivo.
La battaglia per il NO è quindi una battaglia consapevole per il bene dell’Italia e del suo futuro, perché non è vero che “una riforma qualsiasi è meglio di niente” e non è assolutamente vero che “piuttost che nient, l’è mei piuttost” quando il “piuttost” è una porcheria.
Roberto Biscardini
Comitato socialista per il NO 